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福州市社区矫正试行工作的调查与思考

发布时间:2016-08-19 字号:T | T

内容摘要:本文源于笔者在福州市司法局挂职期间对社区矫正进行的调研。本文立足于福州市开展社区矫正的实践,从司法行政机关的视角出发,总结福州市开展社区矫正试点工作一年来的经验、存在的问题,成因分析及相应的对策建议。 

关键词:福州市 社区矫正 试行 对策 

福州市地处我国东南沿海,与台湾隔海相望。作为海峡西岸省会中心城市,福建对台交流合作的桥头堡,福州市在政治、经济方面的战略意义不可小觑。福州市第一批社区矫正试点工作于20093月正式启动,20101月在全市各县(市)区全面铺开。 

一、福州市社区矫正基本情况 

(一)矫正工作主体基本情况 

1、福州市司法局 

在福州市市委、市政府的大力支持下,目前,福州市试行社区矫正执行工作已取得良好成效。 

社区矫正工作组织方面:成立了由党政领导负责,法院、检察院、公安、司法、民政、财政、编制、劳动和社会保障等有关部门负责人参加的福州市社区矫正试点工作领导小组。社区矫正工作体系和保障机制基本形成。 

社区矫正工作制度方面:福州市司法局组织制定了外出就业、档案管理、经费使用、公益劳动等一系列的暂行规定,确保试点工作的有序开展。 

工作队伍建设方面:福州市司法局组织了两次面向社会公开招聘专职社工的统一考试,招聘的291名专职社工,目前已在各自的社区矫正岗位工作。福州市司法局分两批组织各县(市)区分管领导、基层科科长、司法助理员、专职社会工作者近600名参加的社区矫正工作培训班,为我市开展社区矫正全面试行打下较好的基础。 

2、县(市)区司法局 

2010年上半年福州市司法局组织了一次全方位的社区矫正检查工作,对各县(市)区司法局各随机抽查5个所,基本都做到了按照有关法律法规、规定对社区服刑人员进行监管,操作规范。同时,还能在我国目前的法律框架下积极探索有效的日常监管、帮困扶助、教育矫正等矫正方法。 

3、司法所 

调研问卷显示服刑人员对司法所的满意度:一般6.5%满意42%很满意52%。对社工、司法助理员的满意度:一般6.5% 满意25.8%很满意67.7%。司法所在社区矫正工作中取得了令人满意的成绩。   

(二)服刑人员情况 

截止到20107月底,福州市已累计接收社区服刑人员3541人,期满解矫702人;目前在册的服刑人员有2839人,其中绝大部分为缓刑(78.20%);农村户口占了绝大部分(77.56%);以男性为主(88.87%);年龄集中在1845周岁之间(69.11%);文化水平普遍较低,初中及以下占76.43%;重新犯罪率低,从第一批试点到现在,犯罪人数为1人。 

二、福州市社区矫正工作中存在的主要问题 

福州市社区矫正工作在取得成绩的同时,也反映出很多的问题。比较突出的是立法跟不上、相关部门不够配合、司法所人员、经费保障不足等等方面。 

(一)与相关部门工作衔接不畅 

1、法院、监狱和看守所在交付执行环节存在的问题 

绝大部分服刑人员是从法院、监狱交付执行的,调研中发现,监狱不按规定程序、条件进行交付现象较为普遍,给社区矫正的开展带来很大的困难。法院在交付方面的情况较监狱稍好,但也存在类似的问题。 

1)法律文书的送达不规范 

目前基层法院和公安看守所法律文书的送达渠道和送达时限十分不规范,有的只寄给公安派出所,有的直接寄到司法所,有的只寄到检察院。甚至出现没仔细核对罪犯姓名、经常居住地等基本情况而错送达。导致部分社区服刑人员无法在规定时间内列入社区矫正对象管理。 

调研问卷显示:从法院接收的服刑人员中,文书材料和服刑人员都在规定期限内收到的占79%;从监狱接收的服刑人员中,文书材料和服刑人员都在规定期限内收到的占44%,有的地区甚至没有一个人的文书材料和服刑人员在规定期限内收到。 

2)送达的法律文书不齐全 

调研中发现,交付执行中法律文书不齐全的现象十分普遍。有个别监狱对裁定假释的罪犯仅送达假释通知书,缺少判决书、假释裁定书和出监鉴定表等材料,有的甚至用刑满释放人员通知书来代替假释通知书。 

3)未按规定履行告知义务,导致服刑人员未在规定时限内到司法所报到的情况时有发生 

按照省里的规定,各级法院、监狱看守所有告知社区服刑人员在规定期限内到司法所报到的义务。但在实践中,服刑人员未在规定时限内到司法所报到的情况时有发生。通过与服刑人员的访谈、和法院、监狱看守所核实的情况,相当一部分是因为法院、监狱看守所没有履行告知义务所致。 

4)未核实社区服刑人员的联系方式、居住地址,导致司法所工作人员无法联系社区服刑人员,无法开展矫正工作。 

2、公安机关与司法行政机关工作衔接方面的问题 

1)整体移交环节 

目前,福州市公安机关未移交的社区矫正服刑人员有606人,其中法律文书不全的有153人(25%),服刑人员找不到的有405人(67%),居住地不明的有20人,拒绝监管的有4人,服刑人员不报到的有24人。公安机关未移交的这606名服刑人员至今无法进行社区矫正监管,造成事实上的脱管,给社会安定带来隐患。 

2)日常监管环节 

在日常监管中,公安行政机关不作为、不配合的现象普遍存在。主要表现在以下方面: 

主体意识缺失 

派出所民警普遍认为社区矫正启动以后,只要将监外服刑人员移交给司法所就没事了,因此对社区服刑人员的监管主体意识逐步淡化。社区服刑人员外出请假、外出务工需要公安派出所审批的,有的派出所不批、有的推脱、有的拖延不办。司法所对社区服刑人员擅自外出、严重违反监管规定的行为函告公安派出所,通常如石沉大海。派出所的不作为,一定程度上助长了社区服刑人员抵制社区矫正的不良情绪。 

监管力度不够 

按照福建省公安厅的文件规定,公安派出所应当建立健全社区矫正工作联系制度,每个司法所应当至少确定一名民警为社区矫正工作联络员,定期向司法所了解社区矫正对象情况,并参加社区矫正对象的评议和考核。但这一规定在大多数地方都没有得到落实。 

3、审判工作与执行工作脱节的问题 

1)审判前 

福州市目前还没有建立审前调查制度。法院在审理适用非监禁刑案件时,没有对被告人或罪犯的社会危害程度进行调查评估,也不征求居住地社区矫正组织的建议和意见,导致将一些人身危险性大、不适合非监禁刑的罪犯放在社区服刑,给社会稳定增加了风险。 

2)审判后 

法院审判后通常没有采取适当方式通知罪犯执行地的县级司法行政机关做好接收准备工作,一旦出现法律文书送达不及时、漏送达等情况时,极易发生脱管、漏管现象。甚至出现过人来司法所报到了,档案材料还没到的情况。 

(二)日常监管困难重重 

1、被剥夺政治权利人员不服从监管现象严重 

在五类矫正对象中,剥权人员监管难度最大、监管中遇到问题最多。福州市目前在册的剥权人员有236人,占服刑人员总数的8.31%。其中大部分剥权人员都是在监狱内服满主刑后回到社会的,服刑时间长、恶习较深、生存就业能力差、人身危险性大、重新犯罪率高。剥权人员只是被剥夺了政治权利,对他们的矫正没有法律依据,更缺少强制性规定。现实中,剥权人员普遍对社区矫正持抵触情绪,拒不遵守监管规定,拒不参加教育活动。对此司法所只能依据有关规范性文件作出警告、记过两种行政处分,当其剥夺政治权利的期限届满时,也只能宣布恢复其政治权利,所以这两种处罚措施对矫正对象的威慑作用十分有限。 

2、对违反监管规定的社区服刑人员缺乏必要的处置措施 

对违反监管规定的社区服刑人员,有关法律、法规已明确了相应的处罚措施。但对于如何适用处罚措施,福州市目前还没有作出具体规定,导致实践中各地做法不一,困难重重。司法所直接和服刑人员打交道,往往能第一时间发现其违反监管规定的行为。但因司法所缺乏有效手段和措施,不能立刻进行处置。只能向上级机关报告,同时函告公安机关和检察机关。往往错过了处置的最佳时机。 

3、人户分离的管理缺乏具体规范 

按照现行规定,社区矫正以居住地管理为主,但在执行过程中,居住地的确认成为一个问题。部分社区服刑人员为了脱离监管而随意捏造居住地。或者因法院、监狱、看守所、公安机关未核对居住地,而导致司法所无法联系到服刑人员,造成脱管。 

4、社区服刑人员的就业、培训、救助存在制度性障碍 

我国还没有建立完善、科学、合理的社会保障体系,社区服刑人员在就业、生活、医疗、子女入学等保障方面困难重重。福州市地方性的规定目前并没有很好的改善这一状况。例如2002年制订的《福州市城市居民最低生活保障若干规定》第14条规定:“……或因其他违法行为正处于被司法机关处罚期间的,违法人员本人不能享受城市低保待遇。此规定剥夺了福州市社区服刑人员享受城市低保的机会,给服刑人员的困难救助带来了困难。 

作为社区矫正的协作部门,民政、劳动保障、教育、妇联、共青团等部门有法律上的协作义务。加强与民政、劳动和社会保障等部门的协调,通过建立长效机制代替个案解决方式解决社区服刑人员生活和就业方面的困难和问题是社区矫正的必由之路。 

(三)保障方面存在的问题 

1、社区矫正工作人员人数严重不足 

(1)司法所人手短缺、编制不足、专编不专用 

福州市目前有173个司法所,司法助理员有259名,平均一个司法所只有12个司法助理员。 173个司法所的编制核编数为363名,目前实际在编人员259名。其中已按副科级配备的所长人数有54个,占总数的31.2%。据调查统计,全市在编的司法助理员(含司法所所长),被抽调或借用其他部门工作6个月以上的有57名,占22%;兼任乡镇(街道)综治、信访、安全生产、消防、计生等部门职务的有186名,占72%。司法所人员在编不在位、兼职过多过滥的情况相当普遍,导致社区矫正执行工作主要依托专职社工的不正常现象,严重削弱了非监禁刑罚执行的严肃性和合法性。 

(2)专职社工人数不足,队伍不稳定 

福州市目前在岗的专职社工有265名,平均一个司法所有12名社工。并且因为待遇低,前途不明等原因,不断有专职社工通过公务员考试等途径离开了社区矫正工作队伍,占社工总人数的10%左右。调研问卷显示社工收入低、留不住人才是目前福州市社区矫正工作存在的主要问题之一。一方面服刑人员每年递增,另一方面,每年有10%左右的专职社工离开社区矫正工作队伍。增加社工收入、稳定社工队伍,是目前福州市社区矫正工作最急需解决的问题之一。 

2、经费保障不足 

随着社区矫正工作的深入,经费需求问题也日益突出。因上级财政对社区矫正经费缺乏补助性保障,行刑成本全部转移到县级财政。从调研的整体情况来看,基层司法行政机关普遍认为工作经费标准低,后续财政资金的保障还有一定的不确定性。这种不确定性,严重制约了试点工作推进的力度。 

3、司法所办公条件、交通工具亟待解决 

目前福州市司法所的办公用房情况是, 13个司法所是合署办公;21个司法所只有一间。集体教育、组织学习的时候,安排场地经常成问题。办公条件的局促,给司法所工作的开展带来了困难。调研问卷显示:司法所离最远的服刑人员住处之间的距离超过20公里的占37%,距离在16-20公里的占30%48.3%的司法助理员(社工)骑摩托车走访。在交通工具的配备方面,福州市目前188个司法所中,只配备了2辆汽车、15辆摩托车。交通工具的匮乏给走访工作、突发事件的应急处置都带来了很大困难,司法所的办公条件特别是交通工具亟待改善。 

4、技术手段缺乏 

1)心理矫正尚未开展 

心理矫正是社区矫正的关键环节,能真正起到消除服刑人员主观恶性、帮助服刑人员顺利回归社会的目的。目前福州市心理矫正工作还没有开展,矫正手段主要是对服刑人员进行集体教育、组织学习等。心理矫正缺乏专业人员、专业手段的支持,是目前社区矫正工作的盲点。 

2)信息管理系统尚未构建 

福州市社区矫正试点中遇到的很多困难,存在的很多问题,都与公检法司四部门间信息传递不及时有关。福州市目前有三例当服刑人发现脱管时,已经出境的情况。单纯依靠传统的打电话、发函等手段很难做到信息的及时传递,容易造成服刑人员事实上的脱管、漏管。建立社区矫正信息管理系统,利用网络等技术手段,才有条件及时追踪服刑人员的动向,协调各部门工作。 

三、福州市社区矫正今后的发展思路及对策 

(一)完善社区矫正的法律体系 

立法的滞后严重制约着社区矫正工作的开展。建立不同层次相结合的完善的社区矫正法律体系是社区矫正健康长期发展的重要保障。 

1、由全国人大常委会制定《社区矫正法》 

完整的刑罚执行立法包括监禁刑与非监禁刑两个部分,我国目前监禁刑已有《监狱法》来调整,社区矫正作为非监禁刑罚措施,缺乏执行的法律依据,制定《社区矫正法》势在必行。 

我国现行《立法法》第8条明确规定,涉及犯罪和刑罚的事项只能制定法律。社区矫正是一种严肃的刑罚制度,因此,有关社区矫正的内容只能由全国人大及其常委会通过法律的形式来制定。由全国人大常委会制定全国统一的《社区矫正法》,通过立法,对社区矫正的法律性质、适用范围、监督管理措施、保障体系、工作程序以及社区矫正机构人员的设置、职责、权利和义务、执法监督、法律责任等方面做出明确规定。并授权组建全国统一的社区矫正专门工作机构,也可由现存的司法行政机关改造而来,专司社区矫正工作,赋予执行权和处罚权,使社区矫正的工作主体与执法主体相一致,权利和责任相统一。为社区矫正健康顺利发展奠定良好的法制基础。 

2、修改刑法、刑诉法 

社区矫正及非监禁刑的概念在我国《刑法》、《刑事诉讼法》及相关法律规定中都没有规定。社区矫正的五类服刑人员的监管在现行《刑法》、《刑诉法》中都赋予了公安行政机关。在现有的法律框架下,两院两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定,社区矫正的执法主体是公安机关,工作主体是司法行政机关。这种执法主体和工作主体脱离的做法,给社区矫正的正常开展带来了很多障碍。有必要通过修改《刑法》、《刑诉法》,明确司法行政机关的主体地位。 

3、省市相关部门制定相应的规定 

地方性法规在法律已经做出规定的范围内可以对社区矫正的执行内容进行符合地方特点的具体化。根据福州市的现有情况,笔者建议如下: 

1)建议省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省司法厅依据现行法律规定,制定《社区服刑人员违反监督管理行为处置办法》; 

2)建议省编办、人事厅等部门制定出台规范性文件,明确司法所的机构性质、隶属关系和人员编制。落实司法所作为县(市)区司法局派出机构,以司法局为主管理的规定。 

3)建议市委政法委协调市中级人民法院、市人民检察院、市公安局、市司法局依据现行法律制定《福州市社区服刑人员收监执行有关程序》、《福州市社区服刑人员违反监督管理行为处置办法(暂行)》、《社区服刑人户分离管理规定》、《刑事案件被告人审前调查办法》。并建议修改《福州市城市居民最低生活保障若干规定》第14条的规定,给予社区服刑人员享受城市低保的资格。 

(二)建立司法行政机关与相关部门的工作协调机制; 

1、法院 

对可能适用社区矫正的案件,可以委托社区矫正工作机构开展审前调查,通知相关社区矫正组织旁听庭审,事先征求社区矫正机构意见,摸清社区民意。宣判非监禁刑罚后,将相关法律文书抄送司法行政机关社区矫正办公室、公安治安部门和检察机关监所检察部门。并尽可能将服刑人员直接移交有关社区矫正机构,防止漏送、错送、漏管、脱管。 

2、监狱和公安看守所 

要严格按照省里有关规定,履行告知义务,规范法律文书的送达方式和送达时限,确保送达法律文书的齐全。 、公安机关 

3

1)整体移送中未移送的服刑人员,按照各自的情况不同,分别处理,尽快做到和司法行政机关交接,将其纳入社区矫正监管范围,实行刑罚执行的公平、公正。 

2)加强与司法行政机关之间的配合。 

配合司法行政部门依法加强对社区矫正对象的监督考察,确定专门民警参与社区矫正对象的日常监管、评议和考核。对实施社区矫正期间,违反监督、考察规定,不服从管理的社区矫正对象,根据具体情况批评教育、口头警告或依法予以治安处罚。对司法行政机关提出的减刑、撤消缓刑、假释和收监执行的书面意见及时审核,提出建议,报请人民法院裁定;配合司法所对下落不明的矫正对象及时查找;对重新犯罪的及时依法处理。根据县(市)区司法行政部门的书面意见和相关材料对矫正对象迁居或较长时间离开现住地,履行审批和材料转递等工作。 

4、检察机关 

人民检察院是以法律监督主体的身份来参与社区矫正活动,对社区矫正活动进行合法性监督与指导。检察机关要加强对社区矫正执行活动的法律监督,对司法所日常管理不到位、派出所执行监管不到位造成不良后果的,要依法提出检察建议;要确保衔接管理工作制度的落实,防止社区矫正相关权力滥用以及可能出现的司法不公与司法腐败。 

(三)加强司法所建设 

1、明确司法所机构级别 

按照福建省有关规定,司法所所长可以按副科级配备。目前,福州市开展社区矫正工作的173个司法所中,已按副科级配备的所长人数只有54个,仅占总数的31.2%。根据中央加强两所一庭建设和司法所履行职责工作的需要,请省委编办出台相关文件进一步明确司法所为副科级机构。 

2、增加司法所编制,落实专编专用 

福州市目前开展社区矫正的173个司法所,只有363个编制,即使编制使用全部到位,每个所也只有12个编制数。增加司法所编制,是司法所建设的迫切需求。建议提请省编办、人事厅等部门制定规范性文件,重申司法所管理体制,严肃人事纪律,严禁县级其他部门及乡镇、街道以任何名义截留、挪用司法所人员编制;严禁违规抽调、借用司法所人员从事非司法行政事务。 

3、加强司法所的装备建设 

在交通工具方面,建议按照各司法所服刑人员人数的多少酌情配备。给予30名以上社区服刑人员的乡镇(街道)司法所,统一配备警用车辆;给予10名以上社区服刑人员的乡镇(街道)司法所,统一配备警用摩托车,配备装备所需经费主要由中央政法专项装备补助经费和当地政府按一定比例投入。 

4、统一标识 

  近年来,司法所在综治平台上发挥了极其重要的作用,但司法所的职能却变得模糊了。福州市目前部分地区的司法行政机关已经做到了统一标识,客观上增加了司法活动的严肃性、专业性。推动社会对司法行政机关开展社区矫正工作的认同度、接受度。实践中起到了很好的宣传效果。 

(四)加强社区矫正工作人员队伍建设 

1、社区矫正专职社工 

目前专职社工是社区矫正的中坚力量,承担了社区矫正的大量具体工作,直接与服刑人员打交道,一定程度上代表了司法所的工作质量和社会形象。目前福州市招募的专职社工都具备较高的专业水平、职业素养,在各自的工作岗位上,受到各方的好评。但是每年都有部分社工选择离开社区矫正队伍。稳定社工队伍是当前福州市社区矫正工作最急需解决的问题之一。 

1)大幅提高专职社工待遇 

目前福州市各县(市)区司法局,因经济发展水平、领导重视程度的不同,社工的待遇有所区别。但正常情况,扣除各种费用,社工能直接拿到手的收入大概1000/月左右。无法满足社工正常的生活需要。 

2)建立社会工作者职业水平评价制度 

社会工作者正日益成为协助政府为群众办实事、解难事,化解社会矛盾的重要的生力军。社工的群体也日趋规模化、职业化。我国目前正在逐步建立社会工作者职业水平评价制度,纳入国家职业资格证书制度统一规划。社会工作者职业水平评价分为助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师三个级别。目前,国家已制定《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》,高级社会工作师职业水平评价办法将另行制定。 

2、志愿者 

 我国社区建设起步晚,志愿者队伍不普遍和成熟,在实践中很难得到有效的组织,因此目前福州市社会志愿者在社区矫正中的作用几乎可以忽略不计。但从国外成熟的社区矫正实践中可以看到,在社区矫正工作中,志愿者队伍对于社区矫正工作的发展起到了重大的推动作用,是社区矫正发展不可忽视的力量。 

1)志愿者的招募方面 

可以考虑向社会公开招募的形式。加强对社区矫正的宣传,让全社会都认识到矫正工作的重要性,消除人们参与这项工作的顾虑。提供社会志愿者参与社区矫正的各种途径;加强对青年党(团)员和心理学,法学、社会学、教育学等方面的专家、学者、大学生,研究生等具备相关专业知识的人群的引导,丰富社区矫正工作的专业资源。 

2)志愿者队伍的管理方面 

可以尝试建立社区矫正志愿者协会。逐步确立并规范社会志愿者应该具有的资格、待遇以及聘任期间的权力与义务。参与社区矫正的志愿者尽管是无偿提供服务,但并不排除给他们提供一定的补贴,补偿他们在从事矫正工作中花费的费用,如交通费、通讯费、资料费等。对尽心尽职的志愿者给予适当奖励,以提高志愿者对从事这项工作的积极性。  

(五)建立社区矫正审前调查制度 

2004年司法部发布《司法行政机关社区矫正工作执行办法》该办法第10条规定;“司法行政机关应当在人民法院就管制、缓刑、暂予监外执行、假释、剥夺政治权利的判决、裁定或者决定听取司法行政机关的意见时,积极配合。据此,有关试点省市开始积极尝试、探索审前社会调查制度。如北京、上海、江苏、湖北等地均建立了审前调查制度。 

审前调查制度是人民法院拟对被告人判处非监禁刑或对服刑人员拟裁定假释时,在开庭审理前委托社区矫正机关对其服刑人员的个人情况、一贯表现和社会背景等情况进行调查,对是否具有重新犯罪的危险性、是否可以适用非监禁刑罚措施出具评价意见。审前调查制度在科学的危险性评估基础上决定是否适用社区矫正,它有利于保证人民法院适用社区矫正刑罚的合理性,提高监狱机关假释建议和暂予监外执行决定的准确性,降低社区矫正的适用风险。从福州市的试行情况看,审前调查制度具有存在的必要性和可行性。 

(六)构建社区矫正信息管理系统 

福州市司法局目前正在筹建全市统一管理、各县(市)区分辖区负责、司法所具体操作的信息管理系统。以实现市社区矫正试点工作领导小组办公室与市公安局社区警务指导处及各派出所、市看守所、市司法局和各乡镇(街道)司法所、市中级人民法院、市人民检察院监所检察处、市政法委综治协调管理科等部门间的联网。系统包括“GPS”定位、电子档案管理、信息文书交互、数据自动统计等多项功能,通过这一系统,可完成数据查询、日常管理、工作审批、解矫提示、信息发布、信息收发、档案管理、报表统计等系列工作,具有网络办公功能。同时该系统可以与出入境管理部门的有关系统相连接,一旦某人被列为社区服刑人员,出入境管理系统就会自动将该人员列入黑名单,有效解决社区服刑人员出入境管理的问题。得到授权的社区矫正工作相关职能部门,都可以通过相应的用户名及密码登录本系统,并在相应的权限范围内使用该系统。 

目前福州市社区矫正工作正在有条不紊地开展,各项制度、规范都正在制订和调整中。社区矫正是项长期的事业,需要各级领导的大力支持、相关部门的密切配合和各方面力量的协助。 

  

  

参考文献 

[1]【英】海泽尔肯绍尔著,李明琪等译,《解读刑事司法中的风险》,中国人民公安大学出版社,2009年版; 

[2]王宏玉著《非监禁刑问题研究》,中国人民公安大学出版社,2008年版。 

[3]陈兴良:《宽严相济刑事政策研究》 载《法学杂志》2006年第l期  

[4]陈卫宁、廖琴 《社区矫正工作现状与完善建议》,《人民检察》,2009年第11期。 

[5]金碧华,《社区矫正风险评估机制的分析与思考》,《南通大学学报(哲学社会科学版)》,2009.3 

[6]刘强、王琼,《我国社区矫正评估体系的构建》,《法治论丛》,2005.11 

  

作者简介:赵咏梅 女 中共福州市委党校 法学讲师 研究方向:刑法、行政法。